Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) to sposób wspólnej realizacji przedsięwzięcia przez podmiot publiczny i partnera prywatnego, oparty na podziale zadań oraz ryzyk. Zamiast zamawiać samą budowę obiektu, podmiot publiczny może powierzyć przedsiębiorcy także jego późniejsze utrzymanie lub zarządzanie nim. Szczegóły zależą od umowy.
PPP nie oznacza, że inwestycja staje się bezpłatna dla budżetu ani że przedsiębiorca przejmuje wszystkie obowiązki. Trzeba ustalić, kto pokryje wydatki, za co partner otrzyma wynagrodzenie i co stanie się, gdy obiekt nie będzie działał zgodnie z ustaleniami.
Jak przebiega przedsięwzięcie PPP
Współpraca zaczyna się od określenia potrzeb: może chodzić o powstanie obiektu albo zapewnienie usługi przy jego wykorzystaniu. Strony ustalają zakres prac, sposób finansowania, zasady korzystania z efektów inwestycji oraz czas trwania współpracy. Według art. 7 ust. 1 ustawy o PPP partner prywatny realizuje przedsięwzięcie za wynagrodzeniem. Ponosi też w całości albo w części wydatki na jego realizację. Podmiot publiczny współdziała w osiągnięciu celu, w szczególności przez wniesienie wkładu własnego. Samo przedsięwzięcie musi być połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym (art. 2 pkt 4). W przedsięwzięciu infrastrukturalnym samo ukończenie budowy nie musi więc kończyć obowiązków przedsiębiorcy. Taki model może dotyczyć inwestycji w infrastrukturę.
Partner prywatny może organizować finansowanie, prowadzić prace i później utrzymywać obiekt. Podmiot publiczny może wnieść własny wkład, na przykład udostępnić składnik majątku, a następnie sprawdzać wykonanie umowy. Zakres tych działań nie jest jednak jednakowy w każdym projekcie. Jeśli umowa obejmuje wieloletnie utrzymanie, strony powinny opisać wymagany stan obiektu oraz sposób postępowania przy usterkach. Dzięki temu łatwiej ocenić nie tylko termin oddania inwestycji, lecz także jej późniejsze działanie.
Kto płaci i kto ponosi ryzyko
Wynagrodzenie partnera może pochodzić z płatności podmiotu publicznego, opłat od użytkowników albo z połączenia różnych źródeł. Jego wysokość zależy przede wszystkim od rzeczywistego wykorzystania lub faktycznej dostępności przedmiotu przedsięwzięcia (art. 7 ust. 2). To, że przedsiębiorca najpierw wykłada środki, nie znaczy, że koszt znika. Ostatecznie projekt wymaga przychodów pozwalających pokryć uzgodnione wydatki i wynagrodzenie. Przy płatnościach ze środków publicznych trzeba uwzględnić także przyszłe zobowiązania, a nie wyłącznie koszt rozpoczęcia prac. Związek takich decyzji z budżetem opisuje hasło finanse publiczne.
Podział ryzyka powinien odpowiadać temu, na co każda strona ma realny wpływ. Umowa może obciążać partnera prywatnego skutkami opóźnień budowy lub niedostępności obiektu. Inaczej trzeba ocenić ryzyko słabego zainteresowania użytkowników: jego znaczenie zależy od sposobu wynagradzania. Sam zapis o przejęciu ryzyka nie wystarczy, jeśli umowa jednocześnie gwarantuje przedsiębiorcy zwrot wszystkich kosztów. Przy analizie projektu pomocne jest rozróżnienie między formalnym podziałem obowiązków a rzeczywistym transferem ryzyka.
Jak PPP różni się od zwykłego zamówienia
Przy typowym zamówieniu na roboty budowlane wykonawca przede wszystkim oddaje uzgodniony rezultat. W PPP współpraca może obejmować również późniejsze utrzymanie lub zarządzanie. Różnica nie sprowadza się jednak do długości umowy. Liczy się powiązanie zadań, sposobu wynagradzania i odpowiedzialności za działanie przedsięwzięcia. Dzięki temu podmiot publiczny może oceniać cały okres korzystania z obiektu, zamiast skupiać się wyłącznie na cenie jego wykonania.
PPP nie jest też synonimem koncesji. Koncesja wiąże wynagrodzenie z prawem do korzystania z rezultatów robót lub świadczenia usług oraz z ryzykiem operacyjnym. Może być sposobem wyboru partnera do przedsięwzięcia PPP, ale nie każde PPP musi mieć taki charakter. Partnera wybiera się według Prawa zamówień publicznych. Gdy umowa ma cechy koncesji, można zastosować ustawę o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (art. 4 ust. 1–2 ustawy o PPP). Przy porównywaniu rozwiązań trzeba więc sprawdzić, kto płaci przedsiębiorcy i kto poniesie skutki mniejszych niż oczekiwano przychodów.
Na co zwrócić uwagę przed podpisaniem umowy
Przy ocenie projektu przydaje się zestawienie kosztów w całym okresie współpracy. Powinno obejmować nie tylko budowę, lecz także utrzymanie, naprawy i sposób zakończenia umowy. Strony muszą wiedzieć, jak mierzyć dostępność obiektu lub jakość usługi. Bez takich ustaleń trudno stwierdzić, czy płatność odpowiada temu, co faktycznie otrzymują użytkownicy. Istotny jest również plan działania na wypadek poważnego opóźnienia albo przerwania świadczenia usługi.
Mała firma może interesować się PPP jako potencjalny partner prywatny lub podwykonawca. Przed złożeniem oferty powinna ocenić zakres odpowiedzialności, potrzebne finansowanie i moment otrzymania zapłaty. Mieszkaniec korzystający z obiektu powinien z kolei sprawdzić zasady dostępu i ewentualne opłaty. Samo oznaczenie inwestycji jako PPP nie mówi, czy korzystanie z niej jest odpłatne ani kto będzie odpowiadał za bieżącą obsługę.
Najczęstsze pytania
Nie. PPP określa sposób współpracy przy konkretnym przedsięwzięciu, a nie automatyczne przeniesienie własności publicznego majątku. To umowa rozstrzyga, z jakich składników majątku korzysta przedsiębiorca i na jakich warunkach. Aby ustalić sytuację danego obiektu, trzeba sprawdzić postanowienia dotyczące własności oraz zakończenia współpracy.
Niekoniecznie bezpośrednio przy korzystaniu z obiektu. Partner prywatny może otrzymywać zapłatę od podmiotu publicznego, od użytkowników albo z różnych źródeł. Odpłatność dla mieszkańca zależy od zasad danego przedsięwzięcia. Nawet gdy użytkownik nie płaci przy wejściu, projekt nadal wiąże się z kosztami.
Nie można tego stwierdzić na podstawie samej nazwy modelu. Porównanie powinno uwzględniać budowę, finansowanie, późniejsze utrzymanie i ryzyka ponoszone przez każdą stronę. PPP może inaczej rozłożyć wydatki w czasie, ale nie usuwa kosztów przedsięwzięcia. O opłacalności decydują warunki konkretnej umowy i dostępne alternatywy.
Może ubiegać się o udział jako partner prywatny albo współpracować z wybranym partnerem jako podwykonawca. Możliwości zależą od wymagań danego postępowania i zakresu prac. Firma powinna szczególnie sprawdzić, jakie nakłady poniesie przed uzyskaniem zapłaty oraz za które elementy projektu będzie odpowiadać.
Źródła:
